周骁然 | 提升法典生态环境领域标准制度的系统性与延展性

提升法典生态环境领域标准制度的系统性与延展性

西南政法大学经济法学院副教授

周骁然

标准是落实生态环境领域法律规范的重要手段，是协同推进降碳、减污、扩绿、增长以及积极应对气候变化的重要基础，在生态环境保护和生态文明建设中起着引领、规范和保障作用。规范和调整生态环境领域标准制定、修改、实施的法律制度，是我国生态环境法律制度体系的重要组成部分。在法典编纂中，聚焦美丽中国建设目标，结合生态文明体制改革实践成果，构建形成高质量的生态环境领域标准制度，是完成法典编纂任务的重要内容。生态环境法典草案确立了以总则编“标准和监测”章中的通用性标准制度规范为统领，以分则各编领域性标准制度规范为支撑的生态环境领域标准制度，力求实现对生态环境领域标准制度规范的“系统整合、编订纂修、集成升华”。

草案中生态环境领域标准制度的重要创新

确立“生态环境领域标准”概念，全面拓展标准制度调整范围。党的十八大以来，以环境保护法为基础的生态环境标准制度，为生态环境标准体系高质量发展提供了重要支撑。截至2025年5月，我国已累计发布3040项国家生态环境标准，依法备案地方生态环境标准390项，基本构建起持续深入打好污染防治攻坚战的生态环境标准体系。但现行生态环境标准制度的涵盖范围，局限于由国务院生态环境主管部门和省级人民政府制定的“两级六类”标准，难以全面涵盖生态保护与绿色低碳发展领域。为此，草案以“生态环境领域标准”概念替代现有“生态环境标准”概念，将国务院生态环境、发展改革、工业和信息化、自然资源、水行政、农业农村、住房城乡建设、林业草原、标准化等有关部门在其职责范围内依法制定的污染防治、生态保护、绿色低碳发展等领域的标准，全面纳入生态环境领域标准制度的调整范围。

系统总结生态环境领域标准管理工作，确认并转化成熟实践经验。良好生态环境是最普惠的民生福祉，坚持以人民为中心，重点解决损害群众健康的突出环境问题，不断满足人民日益增长的优美生态环境需求，是做好生态环境领域标准管理工作的根本遵循和重要经验。法典草案结合大气污染防治法第8条等单行立法的成熟经验，将“保障公众健康、保护生态环境”确立为生态环境领域标准制定应遵循的宗旨。草案总结标准制定修订实践中的成功经验，将专家参与、面向公众征求意见等能够有效提升标准质量的实践做法，确立为标准制定修订程序中的重要环节。同时，针对实践中生态环境基准研究较为薄弱的问题，明确国家应给予鼓励和支持。

立足生态环境保护领域实践工作需求，有的放矢开展规范拓展。生态环境领域标准的本质是技术标准，属于标准体系中的特殊类型。其制度规范的设计，需要在尊重标准化工作基本规律和要求的同时，结合生态环境保护领域实践需求，在标准化法律制度基本框架下进行创新和拓展。草案在2017年修订的标准化法第17条规定“强制性标准文本应当免费向社会公开。国家推动免费向社会公开推荐性标准文本”的基础上，立足生态环境领域标准的公益属性，结合国务院生态环境主管部门在标准信息公开工作中取得的积极成果，将免费公开标准的范围从强制性国家标准，拓展到由国家各类机关制定的各类生态环境领域标准。

发挥总则编体系引领功能 提升生态环境领域标准制度的系统性

总则编中的生态环境领域标准制度规范，主要体现为通过发挥体系引领功能，全面统摄法典分则各编及法典外单行法中标准制度规范的一般性、共同性规范。因此，总则编中的标准制度规范应着重确立生态环境领域标准的体系框架，并明确标准管理工作的基础性要求。

建议以规制功能为导向，构建标准的基本类型体系。在总则编中，可按照生态环境保护工作中“治理目标”引领“治理手段”配置与运用的逻辑，将生态环境领域标准划分为六大基本类型：一是涵盖生态环境质量标准、生物多样性指数等，以技术指标明确治理目标的生态环境治理目标类标准；二是涵盖土壤污染风险管控标准、固体废物鉴别标准等，以明确生态环境风险管控技术要求的生态环境风险管控类标准；三是涵盖污染物排放标准、固体废弃物处置标准以及企业单位产品碳排放限额标准等，以明确行为管控技术要求的生态环境利用行为管控类标准；四是涵盖现有生态环境监测标准以及碳排放统计核算标准等，以明确监测生态环境状况、评价生态环境利用行为对生态环境状况影响等过程中技术要求的生态环境监测核算类标准；五是涵盖生态环境标准制修订技术指南以及生态环境信息化标准体系指南等，以明确生态环境管理工作中具有通用指导意义的技术要求的生态环境基础类标准；六是涵盖各类可行技术指南、污染防治技术导则等，以明确各领域生态环境保护管理工作中统一技术要求的生态环境管理类技术规范。

建议纳入市场化标准，构筑动态开放型标准体系。确立市场化导向的企业标准、团体标准，是2017年标准化法修订的重要创新。实践中，经营主体通过制定企业标准与团体标准，在提升自身规范水平的同时，推动标准内容向政府标准转化，以此获取市场竞争优势。这一过程不仅促进了先进技术与装备的应用与推广，还推动了标准体系的迭代升级。生态环境保护工作实践，也关注到了团体标准、企业标准促进技术进步与标准发展的积极作用。2024年，生态环境部等部门联合印发的《关于建立碳足迹管理体系的实施方案》，针对重点产品碳足迹核算规范标准研制工作确立了“团体标准先行先试、逐步转化为行业标准或国家标准”的原则，是对团体标准、企业标准在生态环境保护工作中积极作用的认可。因此，建议在生态环境领域标准体系中确立企业标准、团体标准的法律地位，明确国家鼓励相关主体制定生态环境领域的企业标准与团体标准。

建议纳入标准内容约束要求，避免标准僭越法律。标准与法律本质上属于两种不同类型的规范：标准通过技术要求对生态环境领域的事实进行合理化定型，实现对生态环境领域相关行为的规范；法律通过权利义务配置，实现对生态环境领域相关行为的规范。正因如此，标准内容中不应包括对权利义务的直接配置。但在实践中，由于标准制定通道周期短、合法性审查强度低，部分内容直接涉及权利（权力）义务（职责）配置的规范性文件，“借道”标准通道制定落地。例如，《无机化学工业污染物排放标准》（GB 31573-2015），在规定特别排放限值后，明确由国务院生态环境主管部门或省级人民政府确定该限值的执行范围。但根据相关法律规定，仅有标准制定主体有权决定标准的实施范围，上述标准规定授权省级人民政府决定特别排放限值的适用范围，客观上存在超越法定权限或限制公民权利的风险。为避免此类现象发生，现行《生态环境标准管理办法》第8条对标准内容进行了限制性约束，建议法典在沿袭该条规范设计思路的基础上，在总则编明确规定“标准内容不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务；不得增加法律法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责”。

突出分则各编延伸拓展功能 强化生态环境领域标准制度的延展性

分则各编中的生态环境领域标准规范，主要发挥延伸与拓展功能。在“适度法典化”模式下，分则各编差异化的编纂目标和要求，设置的不同层次、不同类型的“具体性、例外性”规范。分则各编的标准制度规范应重点聚焦各领域现实与未来需求，确保生态环境领域标准制度能延展适应各领域的工作实践。

建议以系统整合为主线，完善污染防治编标准制度规范。污染防治编的标准制度规范是各分编中基础最为扎实的部分。建议在全面平移集成现行法规定的基础上，重点推进共通性标准制度规范的整合提炼以及新兴领域标准制度规范的设置。一方面，考虑到生态环境质量标准的内容仍聚焦于污染防治领域，目前尚不具备全面转型为涵盖法典各领域基础性标准的技术条件，建议将草案总则编中关于生态环境质量标准的规定平移至污染防治编。同时，在现有土壤污染风险管控标准的基础上，结合环境污染风险管控的实际需求，提炼形成具有通用性的环境污染风险管控标准，并与现有关于污染物排放标准的规定，共同确立由“生态环境质量标准-环境污染风险管控标准-污染物排放标准”构成的污染防治领域核心标准体系。另一方面，新兴领域标准制度的规范设计建议聚焦化学物质污染、电磁污染防治以及光污染防治等领域。在化学物质污染防治领域，建议聚焦由化学物质信息调查、环境污染调查监测、环境污染风险评估构成的风险筛查工作，确立以化学物质环境调查监测、风险筛查评估等技术方法标准为核心的标准体系。在电磁污染防治领域，建议确立以“电磁环境质量标准-电磁污染排放标准”为核心的标准体系。在光污染防治领域，建议立足对光污染源的源头控制，确立以产品、设施光照强度、亮度等限值标准为核心的标准体系。

建议以集成协调为核心，完善生态保护编标准制度规范。生态保护编涉及现行法律规范多、类型多样，在法典通过后相关立法仍将继续保留。与此同时，自然保护地等领域的生态保护规范仍处在不断发展与完善过程中。鉴于此，建议生态保护编中标准制度规范的设置，应在集成提炼现行法标准制度规范中共性内容的同时，协调好与未来法典外单行法标准规范的关系。一方面，在一般规定部分，建议在明确国务院以及相关主管部门在生态保护标准体系建设中职责的基础上，将生态风险评估与管控确立为标准体系建设的重点领域。另一方面，在各具体章节中，考虑到所涉单行法将在法典通过后将继续保留，为避免法典规则与未来单行法规则的冲突，建议不再平移现有单行法中的相关标准制度规范，而将标准制度规范设置的重点聚焦在设置对未来新制单行法标准规范具有“指引性”功能、对整体生态保护标准管理工作具有“补白性”功能的规范。

建议以整合创新为核心，完善绿色低碳发展编标准制度规范。绿色低碳发展编的现行法基础较为薄弱，需解决好与清洁生产促进法、循环经济促进法、节约能源法、可再生能源法、能源法等现行立法的衔接问题，也需为未来应对气候变化领域的立法奠定基础并提供指引。首先，建议在本章一般规定部分，整合确立“以绿色低碳产品标准为牵引，以绿色低碳生产、生活行为标准为指南”的二元标准体系，以促进围绕产品生产、流通和消费展开的生产、生活行为的绿色低碳转型。其次，循环经济领域所涉的清洁生产促进法、循环经济促进法，在法典通过后可能予以废止，建议全面平移并继受现行法规范中的标准条款。第三，鉴于能源节约与绿色转型领域所涉单行法将继续保留，为避免规范重复与冲突，建议不再将相关标准制度规范平移进入法典。最后，在应对气候变化领域，建议重点聚焦实践中具有现实紧迫性的标准管理工作，配置气候变化领域标准制度规范。一方面，为支撑温室气体监测和气候变化趋势评估两项基础性工作，建议确立相应方法标准的基础性地位。另一方面，为保障减缓气候变化以及碳达峰、碳中和工作的推进，建议聚焦确立碳排放统计核算、碳足迹统计核算、碳汇统计核算等实践中已初步形成共识的标准类型。